高速公路收费征求意见 拟将长期收费

为加强收费公路管理，规范公路收费行为，保护收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者的合法权益，促进公路事业的可持续发展，交通运输部起草了《收费公路管理条例》（修订征求意见稿），自7月21日起，通过交通运输部官网公开征求意见一个月。

高速公路收费征求意见 拟将长期收费

问：《条例》主要做了哪些方面的修订？

答：《条例》重点从以下八个方面作了修订：

（一）确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式。突出了收费公路和非收费公路的不同政策，体现了两个公路体系统筹发展的导向。一是从资金来源上，明确政府对非收费公路的投入义务；明确收费公路的多元化筹资渠道。二是从等级构成上，明确收费公路以高速公路为主体；三是明确政府收费公路不得无偿划拨，除收费公路权益外，收费公路资产不得转让和上市交易。

（二）调整两种类型收费公路的内涵。一是将通过政府举债方式建设的公路统一表述为政府收费公路。未来政府管理的收费公路建设、改扩建资金将统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。二是在经营性公路中增加了采用政府和社会资本合作模式（PPP）的内涵，并统一表述为特许经营公路。

（三）调整政府收费公路统借统还制度。一是将现行《条例》规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一举债、统一收费、统一还款”。二是统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”。三是将统借统还的范围限定为“政府收费公路中的高速公路”。通过以省为单位对高速公路实行统收统支、统一管理，降低了政府收费公路的融资和运营成本，提高管理效率，增强政府偿债能力，降低政府性债务风险。

（四）明确经营性公路实行特许经营制度。根据党的十八届三中全会精神以及经国务院同意、国家发改委等六部门联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，明确经营性公路实行特许经营制度。一是明确采用招标投标等竞争方式选择投资者；二是通过签订特许经营协议，明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开的义务，明确合理回报、风险分担等内容。

（五）提高收费公路设置门槛。严格控制高速公路以外的收费里程规模，严格收费公路的设置，由原来中西部经批准二级路可以收费的规定，进一步限定为新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。并明确已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，不得重新收费。最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担的目标；提高了独立收费桥隧的设置标准，由原来的二车道800米和四车道500米统一改为1000米以上。

（六）调整收费期限。

一是政府收费公路中的高速公路实行统借统还，修订后的《条例》不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。

二是特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限，维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。

三是政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。

四是对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费，其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。

（七）进一步规范收费公路转让。一是明确转让政府收费公路权益中的收费权，应当综合考虑转让的必要性、合理性、社会承受力、债务余额等因素，并严格限制。二是对政府收费公路收费权转让的出让价作了规定，不得低于资产评估机构评估的价值？三是明确转让特许经营公路收费权，应当征得签订该特许经营协议的交通运输主管部门的同意，并重新签订特许经营协议。四是明确不得以转让为由提高车辆通行费标准。转让政府收费公路的收费权可延长不超过5年的收费期限，转让特许经营公路收费权不得延长经营期限。

（八）强化政府对收费公路的监管。一是明确政府收费公路收支纳入预算管理，加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管；二是通过特许经营协议明确经营者的权利义务，规范和限制特许经营行为，防止出现不合理收益或者服务质量不到位的行为；三是明确收费公路养护保通应急、治理超限超载等义务及措施，进一步强化政府及经营者的服务职能；四是建立收费公路信息公开制度，明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任；五是通过高速公路实行联网收费和电子不停车收费，减少收费站数量，提高通行效率和服务水平。

问：为何修改现行的收费公路政策？

交通运输部法制司副司长魏东：在政府财力严重不足的历史条件下，现行收费公路政策的初始导向主要是以筹集公路建设资金为主。随着公路网不断发展和完善，并考虑到上世纪90年代建成的高速公路逐步进入大修养护期的实际需要，收费公路的养护和运营管理资金的来源成为必须解决的现实问题。

同时，考虑到收费公路政策对调节交通流量的作用，收费公路政策需要从单纯筹措建设资金，向保障公路基础设施完好畅通，实现流量调节，优化资源配置等综合功能拓展或转换。

此外，现行制度设计是立足于当时尚未成网的公路发展实际的。随着公路建设步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐渐转变为集中统一的路网管理，2015年底将基本实现全国高速公路电子不停车收费联网。而现行《条例》中以路段为单位核算收费标准和收费期限的模式，难以适应高速公路的网络化运营，严重影响高速公路网的整体性和通行服务效率。

问：交了车购税消费税为啥还要交高速费？

国家行政学院教授王伟：我们国家公路发展的税收主要是两种，一是车购税，主要用于公路建设；二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护。而且成品油消费税并不是全部都用于普通公路养护，中间很大一部分是分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要分给农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。所以在这种情况下，收费公路自身的养护管理、债务偿还等，就需要通过车辆通行费予以保证。

公路不是企业的，而是属于公共基础设施，使用者在享受公路带来的便捷同时，也要为其日常的养护负担费用，不想再交费，那可能面临的是大量提高燃油税、车购税。

《条例》的修订，实际上强调了高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的这样一个公平原则，不仅能够有效地化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到更好改善。

问：会否促使更多公路随意继续收费？

交通运输部公路局相关人士：高速公路在其规划设计之初，就考虑到要满足未来至少20年的通行需求，所以高速路是先有规划才会改扩建。目前，我国高速路网络规划已经基本形成，此外，经营企业也无权自行超范围收费，《条例》修订的这个内容，不会造成一级公路大量改扩建为高速路。

问：还清公路贷款后为何还要收养护费？

交通部公路局副局长王太：借鉴欧美发达国家的经验和政策的趋势，我们认为，坚持和依靠收费公路政策，仍然是公路交通可持续发展的必然选择。

国际上，在税收不足的情况下，通过收取车辆通行费发展和维护高速公路是一种趋势，不仅发展中国家这样做，日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。实践也证明，仅凭税收来维持一个国家庞大的公路网基础设施网络是很困难的，去年也有媒体报道过“美国危桥遍野 公共财政无力支付更新维修费用”，这个问题在美国都是现实存在的。

交通运输部干部管理学院教授张柱庭：按照《条例》修改意见，政府管理的高速公路收费由财政部门根据实际情况纳入财政预算统筹安排。按照《预算法》的规定，一般公共预算支出按照功能分类，主要包括一般公共服务支出、环境保护支出、教科文卫体支出、社会保障及就业支出等。进入养护期继续通过收费的方式来解决高速公路的养护费用问题，支持高速公路这一特定公共事业的可持续发展，符合《预算法》的相关规定。

问：如遇拥堵是否可诉求减免通行费？

交通运输部公路局相关人士：高速公路收费的目的是收回成本，还清借贷，并不是将高速公路作为一个经营牟利的渠道。此前也有过相关的诉讼，驾驶人被堵时间长向法院起诉高速路经营企业，但法院未予支持。

有些省曾自行设定高速路拥堵免费政策，从调研情况看，政策效果并不明显。但出于高速路服务于民的原则，此次修订的《条例》中更加明确了经营方的管理责任，比如提出如果高速路出现严重拥堵，应该在收费站前作出提示，现状是没有明确规定，有些经营单位虽然提示，但车辆已经进入拥堵段。

问：如何确保高速公路收的钱不乱花？

交通运输部公路局相关人士：未来高速公路养护将实施市场化招标，根据公路养护的项目，大修、中修、小修和一般性养护都将有明确的费用账目。这不是政府订，而是由市场决定。

这次《条例》修订也专门增加了信息公开内容，就是让老百姓能明明白白看到交的钱都干了什么？目前，我们已经实现了国家级、省级的收费公路信息公开，今后将逐步扩展到运营管理企业的公开，其中会明确到某一条路的年度通行费、服务设施运营收入、年度财政补贴、年度养护、运营管理、税费等费用支出情况。